Pour
un nouveau risque de protection sociale relatif
à la compensation du besoin d’aide à l’autonomie
PROPOSITIONS DE L’UNIOPSS ET DE LA FEHAP
14 MAI 2008
L’enjeu principal est celui de l’égalité de traitement de toute personne en
manque ou en perte d’autonomie quel que soit son âge et son projet de vie. Il
s’agit donc de supprimer toutes les dispositions qui peuvent conduire à des
ruptures ou à des différences de prise en charge. Les prestations qui pourront
être financées par ce nouveau champ de protection sociale devraient intégrer
celles qui sont aujourd’hui financées par l’APA et celles énumérées par la
Prestation de Compensation du Handicap (PCH). Personne handicapée ou personne
âgée pourraient se voir attribuer indifféremment des aides humaines pour tous
les actes de la vie quotidienne, soit les actes essentiels de la vie, mais
aussi ce qu’on appelait il y a quelques années encore « l’aide ménagère », des
aides techniques (appareillages), l’aide à la participation à la vie sociale,
l’adaptation du logement ou du véhicule. L’ambition affichée est de garantir
l’accessibilité de la société, pour tous, et des conditions de maintien à
domicile dignes, sur le long terme. Seul le projet de vie de la personne, sa
situation, les particularités de son environnement devrait différencier les
plans personnalisés proposés. Des outils et des méthodes identiques
d’évaluation des situations et des besoins des personnes devraient s’appliquer
aux deux publics.
L’enjeu du financement de prestations à l’horizon 2015. Le
financement de l’APA ( 4,5 Mrds d’* en 2006) repose sur le principe de la
combinaison de financements issus de la solidarité nationale et de ceux issus
de conseils généraux. Compte tenu de la progression des dépenses, la part
relative à la solidarité nationale s’est réduite à environ 30 %, laissant ainsi
le plus gros de la charge aux conseils généraux. La part dominante prise par
les départements a pour conséquence de très fortes disparités dans le montant
des prestations attribuées sur le territoire. Aujourd’hui, la prestation de
compensation est également essentiellement financée par les départements.
S’agissant d’un nouveau droit, les montants cumulés et le nombre de prestation
est encore modeste. Cependant, la charge imposée aux départements s’accroît et
vient augmenter la pression qu’ils subissent déjà du fait de l’augmentation du
nombre de bénéficiaires de l’APA.
Les propositions de l’Uniopss et de la Fehap sur le nouveau risque
social personnes âgées-personnes handicapées
L’Uniopss et la Fehap ont participé activement aux réflexions du groupe de
travail constitué sous l’égide de la CNSA et se retrouvent parfaitement dans
les lignes directrices tracées par le rapport qui en est issu. Depuis plusieurs
années (1992), ces deux organismes militent pour la reconnaissance d’un nouveau
risque de protection sociale personnes âgées/personnes handicapées et ce pour
plusieurs raisons :
L’augmentation du nombre de
personnes âgées en perteü d’autonomie et l’allongement de la durée de
vie des personnes handicapées vont accroître les besoins
d’accompagnement de ces personnes ainsi que les moyens financiers qui devront
être dégagés par la collectivité pour y faire face. Les départements ne
pourront assumer seuls cette augmentation. Lors de la première année
d’existence de l’APA, son financement était assuré à hauteur de 54 % par les
départements et à 46 % par l’Etat. Quatre ans plus tard, les départements
assuraient 67 % de son financement et la CNSA 33 %. Si rien n’est fait, la charge
financière des départements continuera à s’accroître et ils assumeront une part
sans cesse croissante du financement du dispositif. Compte tenu des inégalités
de richesses entre les départements, ceux qui ont les potentiels fiscaux les
plus faibles et le nombre de personnes âgées dépendantes et de personnes
handicapées le plus élevé auront de plus en plus de mal à financer les
allocations en direction de ces publics.
Leü dispositif
actuel est marqué par des inégalités dans l’octroi des prestations, notamment
de l’APA, posant la question de l’égal accès de nos concitoyens aux prestations
sociales.
L’APA et la PCH neü
couvrent pas tous les besoins de compensation du manque et de la perte
d’autonomie. Les failles de la PCH en matière d’aides humaines (sur le
versant aides à caractère ménager) sont en particulier connues par l’ensemble
des parties prenantes. La création d’un nouveau dispositif doit permettre d’y
remédier.
La nécessité de mettre un terme
aux barrières d’âgeü discriminatoires dans l’accès aux
prestations.
C’est l’ensemble de ces raisons qui ont amené l’Uniopss et la Fehap à se
prononcer pour le remplacement de l’APA et de la PCH par une nouvelle
prestation universelle unique de compensation du manque et de la perte
d’autonomie dans le cadre de la reconnaissance d’un nouveau risque social. Ce
nouveau risque aurait vocation à être géré par la CNSA et mis en œuvre,
localement, par les départements dans le cadre d’un partenariat renforcé entre
les deux institutions en vue d’assurer une égalité effective de traitement de
nos concitoyens sur l’ensemble du territoire.
La création d’une prestation
unique personnes âgées-personnesü handicapées vise à mettre un terme aux
seuils discriminants dans l’accès aux prestations et à ne plus se
focaliser que sur les besoins des personnes. Toute personne âgée ou toute
personne handicapée en situation de manque ou de perte d’autonomie doit pouvoir
accéder à cette prestation et recevoir une aide en fonction de ses besoins et
de son projet personnalisé et non en fonction de l’âge où elle s’est trouvée
dans cette situation de manque ou de perte d’autonomie.
La création d’une prestation
réellementü
universelle doit permettre à toutes les personnes âgées et à toutes les
personnes handicapées en situation de manque ou de perte d’autonomie d’accéder
à cette nouvelle prestation. L’introduction d’un seuil de ressources
dans l’accès à cette nouvelle prestation serait un retour dans des logiques
assistantielles dont l’APA timidement et la PCH plus fortement tendent à se
démarquer.
La conception de la nouvelle
prestationü.
La prestation ne doit pas être conçue comme un simple montant financier mais
comme une réponse d’ensemble à une situation et à un projet de vie
personnalisés. Ce dernier doit être appréhendé comme l’expression même de
l’autonomie de chacun plutôt que comme la satisfaction d’une formalité
administrative telle qu’elle est malheureusement comprise aujourd’hui par
nombre de MDPH.
Le panier de services de la
nouvelleü
prestation. L’Uniopss et la Fehap considèrent que ce panier doit
couvrir l’ensemble des aides à la personne et aux tâches domestiques, les aides
techniques, l’adaptation du cadre de vie, l’aide à la participation à la vie
sociale et les aides animalières. L’évaluation des besoins doit être
multidimensionnelle et personnalisée. Pour cette raison,la grille AGGIR ne peut
tenir lieu d’outil d’évaluation des besoins comme l’avait rappelé la commission
scientifique chargée de l’évaluer( ). Toutes les aides incluses dans le plan de
compensation doivent intégrer le socle de la nouvelle prestation et être
financées sur la base d’un financement socialisé. Faut-il prévoir un ticket
modérateur afin que les personnes elles-mêmes participent au financement du
dispositif ? L’Uniopss et la Fehap n’y sont pas opposées dès lors que certains
publics et les personnes dont les ressources sont inférieures à un certain
seuil puissent en être exonérés. En tout état de cause, ce ticket modérateur
devrait être limité, contrairement à ce qui se passe aujourd’hui avec l’APA où
il peut aller jusqu’à 85 % du droit à la prestation.
Le portage duü
nouveau risque. Plusieurs options sont mises en débat aujourd’hui dans
différents cercles de réflexion. Le confier aux organismes de sécurité sociale
en dessaisissant les départements de la gestion de l’APA et de la PCH,
maintenir la gestion par les départements en leur apportant des financements
nationaux complémentaires, confier ce nouveau risque aux assurances privées
avec des départements ne servant plus des prestations qu’à des personnes ayant
des ressources inférieures à certains seuils… Pour leur part, l’Uniopss et la
Fehap considèrent que la responsabilité de ce nouveau risque social doit être
confiée à la CNSA qui se verrait allouer de nouvelles ressources afin de financer
majoritairement la nouvelle prestation. Assurant un financement majoritaire, la
CNSA serait tout à fait légitime pour piloter plus fortement le dispositif afin
d’assurer une égalité de traitement de nos concitoyens sur l’ensemble du
territoire. Les départements seraient chargés de mettre en œuvre la prestation
localement. Ils continueraient à participer à son financement mais ne seraient
plus la variable d’ajustement comme actuellement. Dans ce cadre, l’assurance
privée ne jouerait qu’un rôle très marginal. Pourquoi faire le choix de la CNSA
? A travers cette institution, apparaît une nouvelle forme de gouvernance dans
le secteur. Les différentes parties prenantes des politiques en faveur des
personnes âgées et des personnes handicapées sont en effet associées au Conseil
de cette instance. Cette pluralité d’acteurs permet de mieux prendre en compte
les différents points de vue en tentant de dégager des synthèses en vue d’une
meilleure réponse aux besoins des personnes concernées.
L’Uniopss et la Fehap préconisent toutefois à l’avenir une meilleure
représentation des départements au sein du Conseil de la CNSA par une
augmentation du nombre de sièges qui leur sont réservés ainsi que par l’octroi
d’une Vice-Présidence comme il existe actuellement une Vice-Présidence dédiée
aux usagers. De même, la constitution d’un bureau comprenant les différentes
composantes du Conseil serait judicieuse. Afin d’assurer une meilleure
régulation du dispositif, l’Uniopss et la Fehap préconisent :
- Une meilleure définition par la loi des rôles respectifs de la CNSA et des
Conseils Généraux ;
- Un partenariat CNSA-conseils généraux structuré par un conventionnement fort
;
- La garantie que les financements solidaires issus du niveau national soient
majoritaires. Afin de tenir compte des différences de potentiels fiscaux et de
dépenses sociales à assumer entre les départements, il serait nécessaire
d’amplifier les mécanismes de péréquation financière déjà à l’œuvre;
- Une évaluation régulière, transparente et pluraliste du dispositif.
S’agissant des ressources
nationales à mobiliser pourü financer la nouvelle prestation,
l’Uniopss et la Fehap préconisent le recours à des financements qui soient
assis sur tous les revenus (du travail et du capital) et qui concernent toutes
les catégories socio-professionnelles. La journée de solidarité nous semble un
précédent à ne pas réitérer dans la mesure où certaines catégories socio
professionnelles en sont dispensées alors qu’elles peuvent bénéficier du
dispositif de l’APA ou de la PCH (agriculteurs, professions indépendantes
notamment). Est-il possible de mobiliser ces ressources nationales
supplémentaires ? Certains en doutent et préconisent pour cette raison le
recours accru à l’assurance privée. L’Uniopss et la Fehap rappellent que notre
pays devra, de toute façon, faire face aux dépenses induites par le
vieillissement de notre population et par l’augmentation des besoins des
personnes handicapées. La seule question est de savoir si nous ferons face à
ces dépenses supplémentaires sur une base solidaire ou si chacun devra y faire
face seul avec le risque que certains de nos concitoyens ne puissent recevoir
une réponse à la hauteur de leurs besoins pour des raisons financières. Le
rapport remis à ph. BAS dans le cadre de la mission confiée à Hélène GISSEROT
en Mars 2007 envisageait plusieurs scénarii dont un médian avec une progression
du niveau des prélèvements obligatoires qui permettait la réalisation du PSGA
tout en restant soutenable à long terme pour les finances publiques. Le
développement des réponses en faveur de ces personnes ne constitue pas
uniquement une dépense pour la collectivité, il participe également à la
croissance de la richesse nationale, en développant de l’activité, de l’emploi
et du bien-être pour la population. Portant depuis plus de 60 ans une vision
solidaire de la société, l’Uniopss et la Fehap continueront à militer pour que
la création de ce nouveau risque social s’inscrive dans cette logique.
mai 2008
